韓瑞姣吳凱

項(xiàng)目建設(shè)，是筑牢中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)要素，是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的強(qiáng)力支撐，是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。項(xiàng)目的落地實(shí)施，離不開資金的精準(zhǔn)支持，充沛的資金是保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)效的動力之一。

地方政府專項(xiàng)債券是項(xiàng)目投資的重要資金來源，項(xiàng)目高質(zhì)量建設(shè)，蓄勢賦能高質(zhì)量發(fā)展，需牢牢扭住地方政府專項(xiàng)債券這一項(xiàng)目資金“牛鼻子”，用足用好用活，做好項(xiàng)目資金要素保障。

【資料圖】

用足地方政府專項(xiàng)債券資金

破解重大項(xiàng)目資本金短缺問題

用足地方政府專項(xiàng)債券資本金政策，可以破解重大項(xiàng)目的資本金短缺問題。對于政府投資項(xiàng)目龐大資金需求而言，僅靠地方政府專項(xiàng)債券資金“獨(dú)木難支”。根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國地方政府專項(xiàng)債券用作資本金的項(xiàng)目占比均值不足10%，遠(yuǎn)低于25%的政策規(guī)定限額，專項(xiàng)債的撬動作用具有較大的發(fā)揮空間。實(shí)操層面，地方政府可以在確定資產(chǎn)、收益和風(fēng)險(xiǎn)邊界基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，對于收益良好的項(xiàng)目，鼓勵地方政府專項(xiàng)債券與市場化融資、民間投資等有機(jī)結(jié)合模式的應(yīng)用，財(cái)政政策和金融政策融合發(fā)力，提高項(xiàng)目的融資可得性，充分發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券資金杠桿作用，撬動引流更多社會資金，助力區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，帶動上下游、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，最終促成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對此類項(xiàng)目，項(xiàng)目收入要嚴(yán)格實(shí)行分賬管理，明確分離政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，隔離風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避隱性債務(wù)的發(fā)生。

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和底層邏輯并不復(fù)雜，地方政府專項(xiàng)債券是政府為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)行的債券。

對于地方政府專項(xiàng)債券創(chuàng)新，國家層面出臺了系列政策文件，不斷拓寬資金用途。但在地方政府專項(xiàng)債券實(shí)操層面，部分地區(qū)對新政策解讀只停留于表面字眼，將一些惠長遠(yuǎn)促全局的項(xiàng)目排斥在資金支持之外，收窄了地方政府專項(xiàng)債券融資道路。與此同時(shí)，部分地區(qū)地方政府專項(xiàng)債券創(chuàng)新創(chuàng)品牌應(yīng)用不足，且供給未能充分適配需求的轉(zhuǎn)型升級，導(dǎo)致項(xiàng)目入庫困難。

在地方政府專項(xiàng)債券實(shí)操層面，更應(yīng)該實(shí)行負(fù)面清單管理，明確資金不應(yīng)該投向的領(lǐng)域，清單之外的項(xiàng)目可以平等進(jìn)入。謀劃項(xiàng)目要與國家、省、市規(guī)劃相銜接，順應(yīng)政策導(dǎo)向謀劃項(xiàng)目，把握國家宏觀政策和相關(guān)資金投向，從宏觀政策的變化中創(chuàng)新項(xiàng)目。在政府提供公共產(chǎn)品方面，積極發(fā)揮市場和創(chuàng)新的作用。

用好地方政府專項(xiàng)債券資金

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效

“好鋼用在刀刃上”。地方政府專項(xiàng)債券作為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要工具，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，募投項(xiàng)目要聚焦于區(qū)域補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的公益性項(xiàng)目，“精準(zhǔn)投放”“對癥下藥”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。

當(dāng)前，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)發(fā)行遵循著“財(cái)政部門分額度防風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展改革部門審定項(xiàng)目投向”的原則，立足地方財(cái)力水平配置額度的做法，雖然能夠有效防范風(fēng)險(xiǎn)，但是脫離了項(xiàng)目收益自求平衡的本質(zhì)。從近幾年全國地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行情況來看，專項(xiàng)債發(fā)行總量規(guī)模排位幾乎沒有變化，名列前茅的全部位于東部及沿海地區(qū)，且債券資金投向集中于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域。

地方政府債券是我國債市第一品種，作為政府提供公共產(chǎn)品的資金抓手，支持、支撐著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，承載著人民日益增長的美好生活需要。未來，地方政府專項(xiàng)債券額度的調(diào)配應(yīng)該合理把握發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的均衡，不能“唯風(fēng)險(xiǎn)論”，要秉持“精準(zhǔn)”方略，按照“精準(zhǔn)”的理念，對于區(qū)域財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，但文化旅游及生態(tài)項(xiàng)目質(zhì)量較高區(qū)域，對于“老少邊窮”地區(qū)，要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)揮資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，突出地方特色，將生態(tài)資源資產(chǎn)化，政府資源資本化，挖掘資源優(yōu)勢謀劃項(xiàng)目，適時(shí)適度傾斜地方政府專項(xiàng)債券額度。通過地方政府專項(xiàng)債券資金的投向，引導(dǎo)社會預(yù)期，增強(qiáng)政策效能和精準(zhǔn)性，強(qiáng)化公共產(chǎn)品供給的均衡性和可及性。

此外，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目要瞄準(zhǔn)市場，與市場需求相對接，圍繞拉動經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，都是市場緊俏、需求旺盛的項(xiàng)目。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局大勢下，要善于分析國內(nèi)國際需求信息和進(jìn)出口信息，從考察國內(nèi)國際市場中謀劃項(xiàng)目，從各類信息中捕捉項(xiàng)目。各區(qū)域可根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展定位，因勢利導(dǎo)，謀劃一批起點(diǎn)高、市場前景廣闊，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目。

用活地方政府專項(xiàng)債券資金

撬動資本市場資源

在當(dāng)前嚴(yán)控政府隱性債務(wù)背景下，地方政府各類投融資平臺融資模式及渠道受限，政府投資項(xiàng)目利用地方政府專項(xiàng)債券籌集資金成為共識。要在合規(guī)的前提下，發(fā)揮主觀能動性，把好項(xiàng)目建設(shè)關(guān)，用活地方政府專項(xiàng)債券資金，助力“項(xiàng)目建設(shè)+國有企業(yè)發(fā)展+區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長”三級聯(lián)動。

當(dāng)前，部分地方財(cái)政部門將地方政府專項(xiàng)債券錯(cuò)誤的異化為投資，將地方政府專項(xiàng)債券等同于政府投資項(xiàng)目，要求地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施主體須為地方政府有關(guān)部門、單位，項(xiàng)目立項(xiàng)采用審批制，這是對地方政府專項(xiàng)債券及投資概念內(nèi)涵解讀認(rèn)知的嚴(yán)重偏差，地方政府專項(xiàng)債券與政府投資項(xiàng)目間并無勾稽關(guān)系（會計(jì)賬簿和報(bào)表中有關(guān)數(shù)字之間存在的，可據(jù)以相互考察、核對的關(guān)系）。地方政府專項(xiàng)債券本質(zhì)是適應(yīng)我國特定發(fā)展階段和融資機(jī)制改革的融資方式，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券是一種政府籌資行為。地方政府專項(xiàng)債券是政府找錢的方式，資金投向是政府花錢的方向，只要資金投向項(xiàng)目符合要求，項(xiàng)目審批形式可根據(jù)項(xiàng)目具體情況靈活選用審批（核準(zhǔn)、備案）程序，投資主體也可靈活選用行業(yè)主管部門或者地方國企。

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)披露文件及實(shí)際調(diào)研，當(dāng)下地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益普遍為優(yōu)化處理后的理論收益，收益質(zhì)量不足問題凸顯。因此，可在政策框架下，針對項(xiàng)目收益梯度情況分門別類立項(xiàng)。對于現(xiàn)金流及收益較好的重點(diǎn)項(xiàng)目，例如供水、供熱等項(xiàng)目，可由地方城投公司或國有企業(yè)作為立項(xiàng)主體，自主建設(shè)運(yùn)營，前期記入在建工程科目，未來項(xiàng)目投入運(yùn)營后，轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)等科目，一方面可做強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模；另一方面，隨著項(xiàng)目收益的逐步回流，做實(shí)企業(yè)營收水平。對于公益屬性強(qiáng)而盈利能力相對較弱的項(xiàng)目，項(xiàng)目立項(xiàng)于行業(yè)主管部門，通過代建或EPC等模式，將項(xiàng)目交予地方城投公司或國有企業(yè)建設(shè)，一方面可沉淀部分代建項(xiàng)目，形成較大規(guī)模的存貨科目，進(jìn)而增加總資產(chǎn)規(guī)模；另一方面，待未來項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)，可確認(rèn)代建收入，進(jìn)一步提升營收水平。為國有企業(yè)提升主體信用評級打牢基礎(chǔ)，提升資本市場認(rèn)可度，拓寬企業(yè)的融資渠道，撬動資本市場資源，推動項(xiàng)目的分類分級建設(shè)及總體建設(shè)效率的提升，讓資本賦能企業(yè)發(fā)展，讓企業(yè)助力高質(zhì)量發(fā)展。

（韓瑞姣系中央民族大學(xué)博士研究生、財(cái)達(dá)證券股份有限公司高級經(jīng)理；吳凱系新加坡凱誠控股亞太地區(qū)總裁）

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